Ferramentas DAPP

Antigos problemas, novos desafios: como a Lei de Migração pode inserir estrangeiros no mercado de trabalho

Mapeamento da DAPP mostra atuação do governo na imigração laboral e aponta caminhos para tornar políticas públicas mais eficientes a partir da nova lei

há 1 mês por Janaina de Mendonça Fernandes, Alexandre Spohr

A Lei de Migração, sancionada em maio deste ano, estabeleceu novas diretrizes para as políticas do setor e, com isso, trouxe à tona desafios para a administração pública. Mudanças na estrutura dos órgãos governamentais e na prestação de serviços são esperadas e devem ocorrer em até 180 dias após a legislação entrar em vigor — o que coloca 21 de novembro como a data-limite para eventuais ajustes. Nesse contexto, entender os processos que colocam em curso a política de imigração no Brasil, identificando possíveis gargalos, é fundamental para apontar como os órgãos envolvidos podem interagir de maneira mais eficiente e eficaz.

Neste estudo, a Diretoria se debruça os processos governamentais ligados à migração laboral, analisando a qualidade dos serviços públicos prestados a partir de um diagrama de contexto que identifica a interação entre os órgãos no cumprimento de suas responsabilidades e seus resultados. São analisadas, portanto, a atuação e as responsabilidades dos órgãos envolvidos na inserção de estrangeiros no mercado de trabalho, segundo o antigo Estatuto do Estrangeiro e os demais instrumentos legislativos que complementam suas disposições.

O fluxograma, a seguir, foi elaborado com base na pesquisa “Análise e Avaliação do Desenvolvimento Institucional da Política de Imigração no Brasil para o Século XXI”, um trabalho técnico realizado pela DAPP, em 2015, numa parceria com Ministério do Trabalho (MTE) para revisar as políticas existentes. Por meio dele, pode-se observar que a política de imigração do governo federal é estruturada por três ministérios, o MTE; o Ministério das Relações Exteriores (MRE); e o Ministério da Justiça (MJ). [Veja em detalhes as atribuições de cada órgão no final do estudo].

Figura 1 – Diagrama de contexto da política de imigração do país

Fonte: FGV/DAPP. É importante destacar que este Diagrama de Contexto diz respeito à migração laboral. Em um desdobramento futuro, outros tipos de migrações deverão ser incluídos no diagrama.

Como é possível notar no diagrama, há três entradas possíveis de imigrantes na política: estrangeiros no exterior, empresas demandantes de mão de obra, e estrangeiros no país. Os estrangeiros no exterior dão entrada no MRE por representações do Brasil ao redor do mundo, em documentos e pedidos de visto, e recebem como saídas documentos consularizados e vistos. Já as empresas dão entrada na solicitação de autorização de trabalho no MTE, que concede a autorização e envia a mesma ao MRE para emitir o visto.

Os estrangeiros no país, por sua vez, solicitam prorrogação de vistos e transformação de vistos em condição de permanência no MJ e a condição de permanência e os documentos de cadastro à PF. O MJ, dependendo do caso, encaminha os pedidos ao MTE, que gera uma manifestação com a qual o MJ concede a prorrogação do visto ou a condição de permanência ao estrangeiro no Brasil. Por meio dessas ações o MTE promove o trabalho regular.

A polícia concede ao estrangeiro a Carteira de Identidade de Estrangeiro, condição de permanência no país, e gera e alimenta o cadastro de estrangeiros. Assim, a PF efetua parte do controle das fronteiras.

Essa divisão de competências entre ministérios, apesar de não haver sobreposições de funções, gera uma fragmentação do monitoramento de imigração no Brasil. Além disso, o baixo grau de integração entre os dados dos ministérios faz com que as informações a respeito dos estrangeiros que ingressam no Brasil fiquem dispersas.

Mas este não é o único gargalo. Os dados sobre imigração no Brasil são coletados em diferentes sistemas. O MTE possui, desde 2009, duas ferramentas para requisição de autorização de trabalho: o Cadastro Eletrônico de Entidades Requerentes de Autorização para o Trabalho a Estrangeiros (CERTE) – para solicitação por empresas e organizações – e o MIGRANTEWEB – para imigrantes. A PF possui diversos sistemas de registro: o Sistema de Registro e Cadastro de Estrangeiros (Sincre), o Sistema de Tráfego Internacional (Sinte), o Sistema de Acompanhamento de Processos (Siapro), e uma versão antiga do Sistema de Tráfego Internacional (STI). O MJ, além de utilizar o Siapro e ter acesso aos sistemas gerenciados pela PF, possui os dados referentes a pedidos de naturalização.

A responsabilidade de “elaborar estudos sobre a participação do imigrante no processo de desenvolvimento social, cultural e econômico do País”, apesar de atribuição do MTE, não está consolidada. Enquanto isso, a inclusão da Divisão de Prorrogação e Transformação ao MTE, embora não seja oficializada no organograma e no regimento interno da instituição, é uma realidade, estando “lotada” na CGIg. Essa divisão se responsabiliza por analisar pedidos de prorrogação de prazo de estada, transformação de visto e mudança de empregador.

O que percebe-se é que a profusão de sistemas sem comunicação entre si gera informações incompletas, dificultando a gestão da política migratória. A divisão de responsabilidades interdependentes entre os órgãos requer, portanto, uma plataforma integrada para coordenação das funções.


Conclusão

As análises sugerem que existe uma grande necessidade de integração de ações e sistemas entre os órgãos envolvidos na política de imigração do Brasil, tendo em vista que cada um realiza um subprocesso que tem conexão ou se integra aos realizados pelos demais órgãos. A integração daria celeridade às saídas, geraria informações mais precisas e aumentaria a eficácia das funções realizadas. Além disso, essa integração promoveria a geração de estudos e estatísticas mais acurados acerca da atração de mão de obra qualificada para o país, apoiando a definição das políticas de imigração.

A administração pública deve estar em permanente processo de modernização e aperfeiçoamento, de forma a atender às demandas coletivas. O desenvolvimento institucional da política de imigração no Brasil para o século XXI depende de processos mais céleres, e para isso são necessários a redução da burocracia e o aumento de clareza das informações disponíveis, para que haja melhoria na relação com as empresas e no trato com os imigrantes, cujas necessidades precisam de atendimento efetivo e constante. Não menos importante é a simplificação e padronização da exigência de documentação, prevista no artigo 6º da Resolução Normativa (RN 104/2013).

Todos estes pontos poderiam estar contemplados na nova modelagem de processos que irá atender às exigências da nova lei, assim como a harmonização e consolidação de todas as bases de dados dispersas em todos os órgão envolvidos.


Atribuições e responsabilidades dos órgãos

Ministério do Trabalho 

•Conceder autorizações de trabalho;
•Opinar sobre a prorrogação de vistos temporários.
•Acompanhar o trabalho do estrangeiro no país;
•Fiscalizar o trabalho do estrangeiro no país;
•Apoiar o Conselho Nacional de Imigração (CGIg);
•Prestar apoio técnico ao Conselho Nacional de Imigração; e
•Prestar apoio administrativo ao Conselho Nacional de Imigração.

O Ministério do Trabalho (MTE) contempla as migrações sob a perspectiva do mercado de trabalho brasileiro e da qualificação do imigrante. Dentro da estrutura da pasta, a Coordenação-Geral de Imigração (CGIg) é a unidade administrativa responsável pelas solicitações de autorização de trabalho a estrangeiros. Cabe à CGIg, portanto, planejar, coordenar, orientar e supervisionar as atividades referentes à autorização de trabalho para estrangeiros e à contratação ou transferência de brasileiros para trabalho no exterior, além de prestar apoio técnico e administrativo nas atividades de suporte ao Conselho Nacional de Imigração (CNIg).

Conselho Nacional de Imigração

•Formular a Política de Imigração;
•Orientar as atividades de imigração;
•Estabelecer normas de seleção de imigrantes;
•Dirimir dúvidas e solucionar os casos especiais relacionados à imigração;
•Defender imigrantes em situação social de risco;
•Promover ou fornecer estudos relativos à imigração; e
•Elaborar planos de imigração.

O CNIg é um órgão colegiado, reunindo 20 representantes divididos em uma configuração quadripartite. Ele é o responsável pela “formatação da política nacional de imigração”, expedindo resoluções normativas para regulamentar casos em que haja omissão da lei, tirando dúvidas acerca da política migratória e elaborando estudos.

Ministério das Relações Exteriores

•Conceder vistos a estrangeiros fora do país;
•Expedir vistos temporários;
•Regularizar (ou consularizar) documentos expedidos no exterior;
•Conceder vistos permanentes; e
•Negociar acordos de facilitação e de isenção de vistos.

Ao Ministério de Relações Exteriores (MRE) competem as questões relativas às solicitações de vistos de estrangeiros que se encontram no exterior, por intermédio das representações brasileiras em outros países. O MRE decide sobre questões de visto de turismo a estrangeiros, mas também funciona como intermediário entre o estrangeiro no exterior e o MJ para os pedidos de visto de permanência (residência) e entre o estrangeiro no exterior e o MTE para pedidos de visto de trabalho.

Ministério da Justiça

•Conceder condições de permanência no país;
•Decidir sobre a prorrogação de vistos temporários V (decidir sobre prorrogação da estada do estrangeiro no país); e
•Conceder a condição de permanência aos estrangeiros.

O Ministério da Justiça (MJ) tem a função de registrar todos os imigrantes presentes no país, através do cadastramento do Registro Nacional de Estrangeiros (RNE) feito pela Polícia Federal. A ação do MJ na gestão da imigração tem enfoque nos aspectos ligados à segurança nacional e à segurança pública. Ao MJ cabe, portanto, o processamento, julgamento e encaminhamento relacionado à nacionalidade, à naturalização e ao regime jurídico dos estrangeiros – como expulsão, extradição e deportação. Além disso, a pasta também acompanha os processos de reconhecimento de refugiados e de asilo político.

Polícia Federal

•Controlar a entrada, a estada e a saída de estrangeiros do país;
•Registrar os estrangeiros no país (via SINCRE);
•Expedir a Carteira de Identidade de Estrangeiros;
•Receber e protocolar pedidos de permanência;
•Conceder a condição de permanência aos estrangeiros.

A Polícia Federal (PF) faz o controle migratório nas fronteiras, mas também funciona como intermediário entre o estrangeiro que se encontra no país e o MJ para pedidos de visto de residência, prorrogações e transformação do visto de trabalho e pedidos de naturalização. Somente com autorização expressa o estrangeiro pode dirigir o pedido diretamente ao MJ. O pedido de autorização de trabalho de estrangeiro que se encontra no país, por sua vez, deve ser dirigido diretamente ao MTPS.


Veja mais sobre: ,