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Refúgio no Brasil: avanços legais e entraves burocráticos

Entenda o funcionamento das concessões de refúgio e o impacto do recente fluxo de venezuelanos no país

há 3 semanas por Janaina de Mendonça Fernandes, Tatiana Accioly, Paula Duarte

Em um momento de regulamentação do novo marco legal de imigração no Brasil, a FGV/DAPP vem produzindo uma série de análises com objetivo de qualificar a discussão pública sobre o tema e apontar gargalos na gestão da imigração no país. Nesse contexto, a questão do refúgio torna-se um tema de grande relevância. O presente estudo busca, portanto, detalhar os fluxos entre os órgãos envolvidos na concessão de refúgio de modo a salientar os entraves burocráticos que se apresentam num cenário de aumento de pedidos de refúgio de venezuelanos no território brasileiro.

De acordo com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) [1], durante o ano de 2016, havia um estoque de 65,6 milhões de pessoas forçadamente deslocadas no mundo, sendo 10,3 milhões deles por conflito, perseguição ou violação de direitos humanos. Esses deslocamentos incluem 6,9 milhões de indivíduos dentro das fronteiras de seus próprios países e 3,4 milhões de refugiados e requerentes de asilo.

No Brasil, apesar de estatísticas modestas, ao longo dos últimos anos as solicitações de refúgio vêm aumentando no país. Entre os anos de 2010 e 2015, partimos de 966 solicitações de refúgio por ano para um montante de 28.670. Em 2017, o seguinte cenário se revela no país:

(…) 9.552 pessoas,de 82 nacionalidades distintas, já tiveram sua condição de refugiadas reconhecida. Dessas, 713 chegaram ao Brasil por meio de reassentamento e a 317 foram estendidos os efeitos da condição de refugiado de algum familiar. Desde o início do conflito na Síria, 3.772 nacionais desse país solicitaram refúgio no Brasil (…) Apenas em 2016, 3.375 venezuelanos solicitaram refúgio no Brasil, cerca de 33% das solicitações registradas no país naquele ano [2].

A lei 9.474/97, em seu artigo 7º, determina que, ao entrar em território nacional, um estrangeiro pode solicitar refúgio em qualquer autoridade migratória e de controle de fronteira. Esta solicitação dá início a um procedimento formal que denominamos como “primeiro caminho burocrático” (fluxograma 1), envolvendo a Polícia Federal, o Comitê Nacional para Refugiados (Conare), o Ministério da Justiça e o ACNUR. O solicitante também pode optar por um “segundo caminho burocrático” (fluxograma 2), que inclui a Cáritas Arquidiocesana auxiliando o processo do pedido do refúgio junto à Polícia Federal [3].

No primeiro caminho burocrático, o estrangeiro ou apátrida, em território brasileiro, mesmo em situação irregular, deve procurar uma delegacia da Polícia Federal em qualquer localidade ou uma autoridade migratória na fronteira para solicitar formalmente o refúgio no Brasil. A partir desta solicitação, é preenchido o Termo de Declaração, formulário produzido pelo Conare informando as razões de sua saída do país de origem e as motivações do pedido de refúgio. O Termo de Declaração devidamente preenchido deve ser encaminhado ao Conare que, com auxílio administrativo do

Departamento de Migrações do Ministério da Justiça (DEMIG), expede uma declaração autorizando a emissão do protocolo provisório de solicitação de refúgio. Este protocolo é o documento de identidade provisório do solicitante que possibilita a obtenção do Cadastro de Pessoa Física (CPF) e da carteira de trabalho provisória. O protocolo tem validade de 180 dias e deve ser renovado até o pedido de refúgio ser analisado.

O primeiro caminho burocrático

Fonte: Elaborado pela FGV/DAPP

A partir do recebimento da solicitação de refúgio, o Conare entra em contato com o solicitante para agendar uma entrevista, que pode ser realizada em alguma de suas agências locais ou nas dependências da Defensoria Pública da União (DPU). A entrevista serve de subsídio para a elaboração de um parecer, pelo grupo de estudos prévios e encaminhado ao plenário do Conare para ser considerado na análise do pedido de refúgio pelo Conare. Este grupo é formado por representantes do Conare, ACNUR e sociedade civil, incluindo a Cáritas.

Em caso de deferimento do pedido, é feita uma comunicação à Polícia Federal para que se arquive qualquer processo por entrada irregular no país, se for o caso, além do encaminhamento para emissão da documentação do refugiado. Comunica-se também ao solicitante que reconheça seu status de refugiado junto à Polícia Federal, assinando o Termo de Responsabilidade e solicitando o Registro Nacional de Estrangeiro [4].

O segundo caminho burocrático ocorre também a partir da entrada em território nacional, independentemente de condição de entrada e permanência no país até a solicitação. Por meio de um dos Centro de Acolhidas para Refugiados da Cáritas, nas cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo, ou de uma das entidades membro presentes em diversos municípios do país, a solicitação de refúgio pode ser feita com auxílio de advogados e assistentes sociais, que buscam esclarecer e preparar os solicitantes que se sentem em condição de vulnerabilidade a dar entrada no pedido de refúgio junto à Polícia Federal e, com isso, preencher o Termo de Declaração e receber o protocolo de solicitação de refúgio.

O segundo caminho burocrático

Fonte: Elaborado pela FGV/DAPP

De posse do protocolo, o solicitante volta à Cáritas para preencher um formulário mais detalhado e marcar uma entrevista com um advogado que emite um parecer sobre o pedido. Este formulário, junto com o parecer, é enviado ao Conare, que irá considerá-lo no processo de  análise do pedido de refúgio.

De posse do protocolo, o solicitante volta à Cáritas para preencher um formulário mais detalhado e marcar uma entrevista com um advogado que emite um parecer sobre o pedido. Este formulário, junto com o parecer, é enviado ao Conare, que irá considerá-lo no processo de  análise do pedido de refúgio.Após o recebimento da documentação do solicitante pelo Conare, é realizada a entrevista em suas agências locais ou na DPU. O parecer do grupo de estudos prévios é enviado ao plenário do Conare, que deliberará sobre a solicitação de refúgio. Em caso de deferimento, os trâmites seguem para a Polícia Federal, onde o solicitante reconhece oficialmente seu status de refugiado, assina o Termo de Responsabilidade e solicita o Registro Nacional de Estrangeiro.

O procedimento descrito para a concessão da condição de refugiado tem abrangência limitada, tendo em vista que o solicitante de refúgio precisa se enquadrar na definição legal de “refugiado” da lei 9.474/97 para ser assim considerado pelo Conare. Em razão desta limitação, o Brasil teve que buscar outras soluções para resolver dois casos humanitários emblemáticos no país: os grandes fluxos de entrada de haitianos, a partir de 2010, e de venezuelanos, a partir de 2015, ambos pela fronteira terrestre, em distintos pontos da região Norte. A limitação da lei 9.474/97 ao conceito de refugiado somada às limitações operacionais do Conare em julgar individualmente os numerosos pedidos, levou o Conselho Nacional de Imigração (Cnig) a conceder, em caráter excepcional, vistos permanentes por razões humanitárias aos nacionais do Haiti e Venezuela.

Em relação aos haitianos, após o país ter sido acometido por uma sequência de desastres naturais em 2010, foi estabelecida uma rota migratória passando pelo Equador e Bolívia para adentrar no Brasil pela Floresta Amazônica, pelo município de Brasiléia, no estado do Acre. Com objetivo de remediar a situação da inadequação do refúgio e acelerar a emissão de documentação permanente e carteiras de trabalho para essa população que se acumulava em Brasiléia, em janeiro de 2012, o Cnig publicou a Resolução Normativa n° 97, em assembléia extraordinária, contendo especificações para a concessão de visto permanente aos haitianos por razões humanitárias.

A iniciativa da concessão de vistos permanentes por razões humanitárias foi inédita na história do país. Conforme a lei 6.815/80 (Estatuto do Estrangeiro), a concessão do visto permanente, tem por objetivo “primordialmente, propiciar mão-de-obra especializada aos vários setores da economia nacional, visando ao aumento da produtividade, à assimilação de tecnologia e à captação de recursos para setores específicos” (artigo 16, parágrafo único). No entanto, a mão de obra haitiana, apesar de majoritariamente ter ensino médio e superior [5], foi absorvida, principalmente, por setores que demandam baixa qualificação profissional, conforme podemos averiguar no levantamento da FGV/DAPP “Haitianos no Brasil: hipóteses sobre a distribuição espacial dos imigrantes pelo território brasileiro”, publicado em abril deste ano.

Em se tratando dos venezuelanos, o que impulsionou o grande fluxo de entrada no Brasil foi o agravamento da crise política, securitária, econômica e de abastecimento no país de origem. Enquanto no ano de 2010 apenas 4 venezuelanos solicitaram refúgio no Brasil, em 2014 foram 209, em 2015 foram 825, com elevação para 3.375 em 2016, conforme demonstra o gráfico a seguir:

Em 2016, os venezuelanos se tornaram a nacionalidade com o maior número de solicitações de refúgio no Brasil, porém o Conare não os reconhece como refugiados, apesar do elemento “grave violação de direitos humanos” constar como justificativa para concessão de refúgio conforme o artigo 1º, inciso III, da lei 9.474/97. Diante deste cenário, no ano de 2017 o Cnig voltou a publicar uma Resolução Normativa para fins humanitários, a Resolução nº 126 de 02/03/2017, que dispõe sobre a concessão de residência temporária a nacional de país fronteiriço:

Considerando o fluxo migratório a unidades da Federação, sobretudo na região Norte, de estrangeiros nacionais de países fronteiriços que ainda não são parte do referido Acordo de Residência, que se encontram em situação migratória irregular no Brasil e aos quais não se aplica o instituto do refúgio para permanecer no país, resolve:
Art. 1º Poderá ser concedida residência temporária, pelo prazo de até 2 anos, ao estrangeiro que tenha ingressado no território brasileiro por via terrestre e seja nacional de país fronteiriço, para o qual ainda não esteja em vigor o Acordo de Residência para Nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL e países associados.

Apesar de não ser específica para os venezuelanos, esse foi o grupo que imediatamente se beneficiou desta resolução, uma vez que suas solicitações de refúgio, apesar de crescentes, eram indeferidas no Conare. Apesar do aumento significativo das solicitações de refúgio por parte dos venezuelanos entre os anos de 2015 e 2016, houve uma queda igualmente significativa nas solicitações realizadas por nacionais de outros países. Segundo Cavalcanti (2017), a crise econômica brasileira afetou primeiro o mercado de trabalho para os nacionais e somente em um segundo momento gerou desemprego aos imigrantes e refugiados no país, que pôde ser sentido a partir de 2016, com mais demissões que admissões de estrangeiros no ano.

Conforme podemos averiguar no gráfico a seguir, apesar de em 2016 ter havido 10.308 solicitações de refugiados, apenas 942 solicitações foram deferidas e 1.986 julgadas. Isso significa, na prática, que o processo de aprovação de solicitação de refúgio demora mais de um ano para ser deferido ou rejeitado. Esta desproporção entre pedidos e julgamentos vem sendo observada ao longo do tempo, o que demonstra um grande gargalo dentro da administração dos processos de refúgio.

A lacuna entre as solicitações de refúgio e o julgamento dos processos gera um descompasso na inserção desses indivíduos no mercado formal de trabalho. Mesmo sendo possível a obtenção de uma carteira de trabalho provisória, até que o processo seja julgado e deferido, o solicitante de refúgio não pode revalidar seu diploma profissional, por exemplo. Dessa forma, acaba por ser inserido em subempregos ainda que no mercado formal. Considerando o interesse declarado do Estado brasileiro na imigração para fins de desenvolvimento econômico, captação de mão de obra qualificada, reconhecimento científico e profissional, e integração econômica do imigrante, conforme o Estatuto do Estrangeiro (artigo 16, parágrafo único, da lei 6.815/80), ainda vigente, e, também, conforme a “Nova Lei de Imigração” (artigo 3º, incisos VII e XXI, lei nº 13.445/2017), percebemos que a falha na gestão das políticas de refúgio associadas àquelas de reconhecimento de diplomas acaba por ser avessa aos interesses nacionais. A revalidação dos diplomas profissionais na plataforma Carolina Bori, do Ministério da Educação, foi tema de análise da FGV/DAPP intitulado “Revalidação e reconhecimento de diplomas no Brasil: uma via-crúcis perto do fim?”. Em breve, publicaremos um novo post com foco na qualificação e inserção no mercado de trabalho dos refugiados e imigrantes.


Notas:

[1] UNHCR, Global Trends – Forced Displacement in 2016. Disponível <http://www.unhcr.org/statistics/unhcrstats/5943e8a34/global-trends-forced-displacement-2016.html>. Acesso em agosto de 2016.

[2] MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, Refúgio em Números. P. 3. Disponível:
<http://www.justica.gov.br/noticias/brasil-tem-aumento-de-12-no-numero-de-refugiados-em-2016/20062017_refugio-em-numeros-2010-2016.pdf>. Acesso em agosto de 2017.

[3] JUBILUT, Liliana Lyra. O Procedimento Refúgio no Brasil. Disponível: http://www.justica.gov.br/central-de-conteudo/estrangeiros/o-procedimento-refugio-no-brasil.pdf/view, acesso em agosto de 2017

[4] MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Refúgio – Avisos importantes. Disponível: <http://www.justica.gov.br/central-de-atendimento/estrangeiros/refugio-1/refugio>. Acesso em agosto de 2017.

[5] CAVALCANTI. L. Admissões e demissões dos imigrantes no mercado de trabalho formal em 2016. Palestra exibida no dia 09.09-2017 no XV Encontro Nacional da Associação Brasileira de Estudos do Trabalho, Rio de Janeiro, 2017.

[6] MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Refúgio em Números. Disponível:
http://www.justica.gov.br/noticias/brasil-tem-aumento-de-12-no-numero-de-refugiados-em-2016/20062017_refugio-em-numeros-2010-2016.pdf . Acesso em agosto de 2017

[7] CONARE. Sistema de Refúgio Brasileiro – Desafios e perspectivas. Disponível: <http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/Estatisticas/Sistema_de_Refugio_brasileiro_-_Refugio_em_numeros_-_05_05_2016.pdf >. Acesso em agosto de 2017.


Referências:

CAVALCANTI. L. Admissões e demissões dos imigrantes no mercado de trabalho formal em 2016. Palestra exibida no dia 09.09-2017 no XV Encontro Nacional da Associação Brasileira de Estudos do Trabalho, Rio de Janeiro, 2017.

COMITÊ NACIONAL PARA REFUGIADOS (Conare). Resolução normativa nº 17, de 20 de setembro de 2013. Dispõe sobre a concessão de visto apropriado, em conformidade com a Lei nº 6.815, de 19 de agosto de 1980, e do Decreto 86.715, de 10 de dezembro de 1981, a indivíduos forçosamente deslocados por conta do conflito armado na República Árabe Síria.

CONSELHO NACIONAL DE IMIGRAÇÃO (Cnig). Resolução normativa nº 126 de 02 de março d e 2017. Dispõe sobre a concessão de residência temporária a nacional de país fronteiriço. Disponível: <http://www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc.php?file=fileadmin/Documentos/BDL/2017/11016>

CONVENÇÃO RELATIVA AO ESTATUTO DOS REFUGIADOS (1951). 28 de julho de 1951. Disponível: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/BDL/Convencao_relativa_ao_Estatuto_dos_Refugiados.pdf

BRASIL. Decreto nº 8.668, de 11 de fevereiro de 2016. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Justiça, remaneja cargos em comissão, aloca funções de confiança e dispõe sobre cargos em comissão e Funções Comissionadas Técnicas mantidos temporariamente na Defensoria Pública da União. Disponível: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/decreto/d8668.htm>

DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS (DAPP). Haitianos no Brasil: hipóteses sobre distribuição espacial dos imigrantes pelo território brasileiro. Disponível: <http://dapp.fgv.br/haitianos-no-brasil-hipoteses-sobre-distribuicao-espacial-dos-imigrantes-pelo-territorio-brasileiro/>.

DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS (DAPP). Revalidação e reconhecimento de diplomas no Brasil uma via crucis perto fim. Disponível: http://dapp.fgv.br/revalidacao-e-reconhecimento-de-diplomas-no-brasil-uma-via-crucis-perto-fim/

CONARE. Sistema de Refúgio Brasileiro – Desafios e perspectivas. Disponível: <http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/portugues/Estatisticas/Sistema_de_Refugio_brasileiro_-_Refugio_em_numeros_-_05_05_2016.pdf >

JUBILUT, Liliana Lyra. O Procedimento Refúgio no Brasil, http://www.justica.gov.br/central-de-conteudo/estrangeiros/o-procedimento-refugio-no-brasil.pdf/view, acesso em agosto de 2017

LEI Nº 6.815, DE 19 DE AGOSTO DE 1980. Define a situação jurídica do estrangeiro no Brasil, cria o Conselho Nacional de Imigração, e dá outras providências. Disponível: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6815.htm>.

LEI Nº 9.474, DE 22 DE JULHO DE 1997. Define mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951, e determina outras providências. Disponível: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9474.htm

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Brasil tem aumento de 12% no número de refugiados em 2016. Disponível: http://www.justica.gov.br/noticias/brasil-tem-aumento-de-12-no-numero-de-refugiados-em-2016.

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Refúgio – Avisos Importantes. Disponível: http://www.justica.gov.br/central-de-atendimento/estrangeiros/refugio-1/refugio.

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Refúgio em Números. Disponível: http://www.justica.gov.br/noticias/brasil-tem-aumento-de-12-no-numero-de-refugiados-em-2016/20062017_refugio-em-numeros-2010-2016.pdf.

RESOLUÇÃO NORMATIVA Cnig Nº 97, DE 12 DE JANEIRO DE 2012: Dispõe sobre a concessão do visto permanente previsto no art. 16 da Lei nº 6.815, de 19 de agosto de 1980, a nacionais do Haiti.

RESOLUÇÃO NORMATIVA Nº 18, DE 30 DE ABRIL DE 2014. Estabelece os procedimentos aplicáveis ao pedido e tramitação da solicitação refúgio e dá outras providências. Disponível: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2014/9707.pdf?view=1

SIMÕES, G. Venezuelanos em Roraima: migração no extremo norte do país. Mundorama – Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais. Disponível: https://www.mundorama.net/?p=23834

UNHCR, Global Trends – Forced Displacement in 2016. Disponível: http://www.unhcr.org/statistics/unhcrstats/5943e8a34/global-trends-forced-displacement-2016.html.

 


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